Qu’est-ce que le PSF?

Le Programme de subventions de fonctionnement a été mis en place en 2014. Depuis le tout début, les fournisseurs de services de garde à but lucratif et à but non lucratif y sont admissibles. 

Le PSF a crû considérablement au cours de la dernière décennie tant dans le nombre de services de garde ayant accès aux subventions que dans les montants qui leur sont distribués. Depuis 2019, les fonds du PSF distribués aux services de garde ont augmenté de 10,9 millions de dollars en 2019-2020 à 30,8 millions de dollars en 2022-2023 (atteignant un sommet de 40,7 M$ en 2021-2022). Soixante-treize pour cent des paiements du PSF versés aux garderies sont financés par le gouvernement fédéral par l’entremise des paiements de transfert au gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador dans le cadre du Programme pancanadien d’apprentissage et de garde des jeunes enfants (PPAGJE) et d’autres ententes de transfert. Et tous les paiements du PSF versés aux fournisseurs de services de garde en milieu familial (100 pour cent) sont financés par le gouvernement fédéral.

Le nombre de fournisseurs de services de garde participant au PSF est passé de 122 en 2019 à 300 en 2023, ce qui représente 97 pour cent des services de garde à l’enfance réglementés dans la province. Les taux de participation au PSF en 2021, 2022 et 2023 ont augmenté, reflétant la réduction graduelle des frais de garde, à savoir de 25 $ à 15 $ à 10 $ par jour respectivement.  

La participation au programme est volontaire pour les services de garde. Les services de garde qui reçoivent le financement du PSF doivent se conformer à certaines conditions, notamment au régime de tarifs fixes quotidiens. En janvier 2023, le tarif fixe était de 10 $ par jour pour les poupons, les bambins, les enfants d’âge préscolaire et les enfants d’âge scolaire inscrits toute la journée. Les demandes de financement du PSF sont analysées en fonction d’un ensemble de facteurs et le ministère détermine le financement qui sera attribué à chaque service de garde. Les services de garde doivent recueillir des données sur leur taux de fréquentation et les subventions sont versées tous les trois mois en fonction des statistiques de fréquentation du semestre précédent. La vérification des services de garde est effectuée mensuellement pour s’assurer qu’ils adhèrent aux exigences du programme et aux dispositions de la loi. 

Combien de financement reçoivent les services de garde en vertu du PSF?

Les subventions sont allouées aux garderies et aux services de garde en milieu familial selon un taux fixe, par place et par jour, et elles visent à couvrir toutes les dépenses de fonctionnement du service de garde, incluant les repas et les collations. 

En janvier 2023, le taux normal (de base) pour une place en garderie variait de 53,50 $ pour les poupons à 18,50 $ pour les enfants d’âge préscolaire. Il existe également un taux bonifié légèrement plus élevé, variant de 59 $ à 20,25 $, accordé aux services de garde qui fournissent une documentation additionnelle étayant leur demande de fonds supplémentaires. Les services de garde en milieu familial reçoivent une subvention fixe par place et par groupe d’âge; les âges étant combinés et répartis également pour former trois groupes.

En quoi consiste l’examen du PSF?

En juin 2023, le ministère de l’Éducation de Terre-Neuve-et-Labrador a engagé la firme Deloitte pour procéder à un examen et une évaluation du Programme de subventions de fonctionnement afin de :

  • Déterminer si le programme atteignait ses objectifs
  • Répertorier des moyens d’améliorer l’efficacité et l’efficience du programme
  • Recenser des effets inattendus possibles sur le secteur
  • Recenser des gains financiers et opérationnels possibles
  • Préciser des mécanismes de responsabilisation
  • Assurer que les fournisseurs de services de garde participant au programme offraient des services inclusifs et de qualité
  • Élaborer une feuille de route

L’examen du PSF s’est appuyé sur une analyse documentaire, des entretiens avec les intervenants et un relevé de situations ailleurs (en Colombie-Britannique, dans la Ville de Toronto et en Irlande) pour étudier le fonctionnement des subventions et formuler des recommandations.

Le rapport de l’examen s’articule autour des six thèmes principaux suivants : taux de financement, processus et exigences du programme, responsabilisation, main-d’œuvre, facilitateurs du système et gouvernance, dont certains sont décrits ci-dessous.

Taux de financement

  • L’examen a établi que les taux de financement ne reflètent pas fidèlement les coûts de la prestation des services, notamment dans le cas des services de garde pour les poupons. 
  • Le « taux de base » et le « taux bonifié » engendrent un système à deux vitesses, et ils sont souvent fondés sur des documents et des évaluations arbitraires.
  • Le régime de tarif fixe pour les services de garde en milieu familial a été évalué positivement.
  • Le taux de financement pour un service offert à « plein temps ou toute la journée », ce qui varie de 4,5 à 9 heures, a cependant pour effet d’inciter certains services à réduire leurs heures d’ouverture tout en recevant le même montant de financement.

Processus et exigences du programme

  • Le taux de fréquentation minimum pour le calcul du financement du PSF est de 70 %, ce qui a un impact disproportionné sur les petits services de garde pour qui l’inscription d’un enfant influence considérablement le taux de fréquentation. 
  • Pour les grandes garderies, il n’y a pas d’incitatifs à combler les places au-delà du taux de fréquentation de 70 %, car le financement du PSF n’augmentera pas nécessairement.  De sorte que des groupes dans une garderie peuvent rester vides alors que la garderie reçoit le plein financement.  
  • Les « fermetures raisonnables » pour la garde en milieu familial suscitent des inquiétudes quant à la possibilité que certains services surutilisent ou utilisent à tort cette disposition afin de fermer leur service tout en continuant de recevoir le financement du PSF. Les responsables de services de garde en milieu familial ont fait valoir que les règles entourant les circonstances d’une fermeture raisonnable sont vagues et que des directives plus claires sont requises à cet effet.

Responsabilisation

  • L’examen a soulevé des inquiétudes relatives aux mécanismes d’autodéclaration et à la possibilité de déclaration erronée en raison du manque de temps et de la surcharge administrative.
  • On a constaté que certains services perçoivent des frais supplémentaires (aux fins déclarent-ils d’excursions ou de sorties) et contournent les politiques. Les parents ne veulent pas s’en plaindre de peur de perdre la place de leur enfant.

Main-d’œuvre

  • La grille salariale est perçue positivement dans le secteur.
  • Quoique ce soit en marge du PSF, on s’inquiète de l’épuisement professionnel dans le secteur, une situation exacerbée par le peu de vacances rémunérées et le manque de temps alloué aux tâches administratives.

Facilitateurs de la prestation de services

  • Le ministère de l’Éducation a mis en place des outils pour soutenir le secteur et l’aider à satisfaire les exigences administratives et financières du PSF. Il a créé des formulaires imprimés et électroniques et il organise des assemblées publiques et des ateliers pour répondre aux questions du secteur et renforcer les capacités.

Gouvernance

  • La structure de gestion des opérations du PSF a été régionalisée récemment et les intervenants interviewés pour l’examen estiment que cette mesure est susceptible entraîner d’autres améliorations et gains en efficacité. 
  • Considérant l’accroissement du nombre de services de garde recevant des fonds du PSF, le ministère envisage d’établir un programme officiel de mentorat pour les soutenir.
  • Le ministère travaille également à la création d’un portail numérique pour l’aider à évaluer plus précisément l’offre et la demande et mieux planifier le développement du système.

Leçons pour le secteur

En s’inspirant de la section du rapport de l’examen consacrée aux possibilités d’améliorations du PSF (pp. 37 à 48) et de ses conclusions, on voit que des volets de l’examen qui sont pertinents à Terre-Neuve-et-Labrador contiennent également des leçons applicables plus largement au déploiement du Programme pancanadien d’apprentissage et de garde des jeunes enfants (PPAGJE). Notamment, le rapport souligne la nécessité de :

  • Rationaliser le financement des opérations des fournisseurs de services afin de réduire le fardeau administratif du gouvernement et des fournisseurs de services et de donner plus de marge de manœuvre pour l’allocation des fonds là où les besoins se font sentir.
  • Créer des listes d’attente provinciales afin d’alléger le fardeau administratif des familles, des parents et des services de garde. Cette mesure permettrait d’analyser plus efficacement la demande de services de garde et d’évaluer la capacité du système d’y répondre.
  • Effectuer une véritable analyse des coûts afin de déterminer le coût réel de la prestation de services éducatifs et de garde à l’enfance de qualité élevée. Cela nécessitera de distinguer les postes de dépenses, comme les salaires, l’épicerie, le matériel éducatif, l’infrastructure et l’entretien. Une telle analyse mènerait à l’élaboration d’une structure de taux reflétant plus fidèlement les véritables coûts de fonctionnement.
  • L’analyse des coûts devrait également tenir compte de taux différentiels reflétant le rajustement inflationniste et les frais associés à la prestation de services dans les milieux aux besoins élevés, incluant en milieu rural et dans les régions éloignées.
  • Voir à ce que les paiements soient structurés de manière à encourager l’expansion (des places et des heures d’ouverture, au besoin) plutôt que de décourager la pleine fréquentation ou l’ouverture des services toute la journée (pourvu que cela ne nuise pas à la qualité).
  • Établir des ententes de financement à long terme et des structures de versements réguliers qui assurent la sécurité et la prévisibilité du financement.
  • Établir des contrats uniformes pour les parents et fournisseurs de services qui réduisent la possibilité de réclamer des frais additionnels.
  • Fournir des mécanismes de rétroaction et d’amélioration continue pour tous les intervenants, incluant les familles, le personnel et les fournisseurs de services
  • Considérer des approches innovatrices pour améliorer la formation, le recrutement et la rétention du personnel, y compris, mais sans s’y limiter offrir de meilleurs avantages sociaux au personnel, permettre une plus grande souplesse pour l’obtention de titres de compétence et prévoir des mesures incitatives pour parfaire la formation.
  • Élaborer des mécanismes pour informer les parents afin qu’ils comprennent mieux le système et puissent défendre leurs propres intérêts et ceux de leurs enfants.
  • Créer des partenariats sectoriels et des réseaux avec des organismes communautaires, incluant des établissements d’éducation, des organismes d’aide sociale et des conseillers financiers.
  • Élaborer une stratégie de surveillance et d’évaluation à long terme afin que les effets des changements apportés au financement et aux politiques puissent être évalués.

Les programmes de subventions de fonctionnement ont un rôle déterminant dans l’expansion des services éducatifs et de garde à l’enfance réglementés dans le cadre du PPAGJE. On doit remédier rapidement aux lacunes du PSG soulevées dans le rapport d’examen afin de surmonter les pressions financières que vit actuellement le secteur et de rendre possible et viable l’expansion des services éducatifs et de garde à l’enfance au Canada.