Pleins feux sur la scène internationale : Besoins de politiques, d’objectifs et de mécanismes ambitieux pour atteindre l’accès universel

Février 19 2025

Lire le PDF ici (ISBN 978-1-997048-47-3)

Introduction

Le Canada a semé les graines d’un système universel efficace. Dans la foulée des ententes du Programme pancanadien d’apprentissage et de garde des jeunes enfants (PPAGJE) conclues entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux en 2021 s’est amorcée au Canada l’expansion d’un système de services de garde universellement accessibles financés par des fonds publics. Ces ententes ont marqué une première reconnaissance politique officielle au Canada de la valeur sociétale de bâtir un système robuste de services de garde à l’enfance – bénéfique pour les enfants, les familles et la société.

Qui plus est, en février 2024, l’engagement fédéral à l’égard des services de garde à l’enfance a été enchâssé par l’adoption de la Loi relative à l’apprentissage et à la garde des jeunes enfants au Canada. La nouvelle Loi institue l’engagement du gouvernement fédéral à transférer à long terme du financement aux provinces, aux territoires et aux peuples autochtones destiné à la création et au maintien d’un système de services éducatifs et de garde à l’enfance principalement sans but lucratif, communautaires et publics.¹ 

Les ententes du PPAGJE ont fixé la cible ambitieuse de créer environ 278 000 nouvelles places en services de garde (incluant au Québec) d’ici mars 2026. Ce qui représente une augmentation de 47 % du nombre de places au pays. Les objectifs varient considérablement par région, de 10 % d’augmentation à l’Île-du-Prince-Édouard et au Yukon à 200 % en Saskatchewan.² Il faudra des investissements soutenus et des politiques et mécanismes bien conçus pour atteindre les objectifs du PPAGJE.

Ce rapport « Pleins feux » à l’échelle internationale s’inscrit dans un vaste projet financé en partie par le Programme Apprentissage et la garde des jeunes enfants –Recherche et Données du gouvernement du Canada intitulé Planification de la croissance : expansion des services éducatifs et de garde à l’enfance au Canada (2023-2026). Ses objectifs sont les suivants :

• Recenser les obstacles et les leviers qui ont une incidence sur la capacité des organismes publics et sans but lucratif (SBL) d’étendre les réseaux de services de garde agréés au pays.
• Engager le milieu des services de garde SBL, ses alliés et les acteurs publics dans une réflexion innovante pour renforcer les capacités du secteur et rendre plus accessibles et abordables les services de garde de qualité élevée.
• Répertorier, décrire et évaluer les pratiques et les politiques publiques novatrices qui soutiennent l’expansion des réseaux de services de garde SBL et publics.
• Sensibiliser la population aux enjeux et favoriser le transfert de connaissances sur les mécanismes efficaces et les pratiques novatrices pour soutenir le développement de services de garde SBL et publics de qualité élevée, abordables et accessibles.

Le présent rapport met en relief quelques-uns des principaux objectifs et mécanismes utilisés par d’autres pays pour atteindre et promouvoir leur objectif d’accès universel aux services de garde à l’enfance. Il porte sur deux pays qui ont réalisé cet objectif (Suède et Norvège) et deux qui continuent de modifier leur système existant pour l’atteindre (Portugal et Allemagne). En conclusion, le rapport présente de brèves réflexions et considérations pour le Canada. On y voit que les systèmes les plus encensés dans les pays nordiques ont consenti pendant de nombreuses décennies des investissements soutenus et ont adopté de nombreuses politiques visant l’expansion principalement des services de garde publics et sans but lucratif (SBL).

Aperçu des pays

La Suède est largement reconnue comme référence absolue en matière de services de garde à l’enfance – des services caractérisés par des tarifs peu élevés, une grande qualité et l’accès universel. Pour y arriver, le gouvernement suédois a dû investir de façon soutenue pendant deux décennies et planifier stratégiquement pour atteindre ces objectifs. L’accès universel aux services de garde a été amorcé en 1875 avec l’adoption de la Loi sur la garde d’enfants qui a inscrit les services de garde à l’ordre du jour national. La Loi accordait aux enfants âgés de cinq et six ans le droit à 525 heures de services d’éducation préscolaire par année. En 1976, 35,2 % des enfants âgés de zéro à six ans avaient une place dans le réseau.^[1] En 1991, le droit prescrit dans la loi pour les enfants âgés de cinq et six ans fut étendu aux enfants âgés de 18 mois et plus.

Dans la première moitié des années 1990, le nombre d’enfants fréquentant un service de garde est passé de 571 000 à 753 000, pour une croissance du nombre de places d’environ 31 % sur 5 ans. Les pourcentages d’inscription/fréquentation selon l’âge des enfants et dans les diverses municipalités variaient grandement. Pour les enfants âgés d’un an, les inscriptions ont augmenté de 35 % à 50 % de 1990 à 2017; pour les enfants âgés de deux ans, elles sont passées de 56 % à 91 % et pour les enfants âgés de trois à cinq ans, elles ont augmenté de 66 % à 96 % au cours de la même période.^[2]

Dans la foulée d’investissements continus et de l’adoption de politiques et de mécanismes bien conçus, l’accès universel a été atteint dans les années 2000.

L’expansion des services de garde en Norvège s’est amorcée dans les années 1970, résultat de périodes d’investissement et de croissance stratégiques. La première période de croissance stratégique a débuté avec la publication d’un « livre blanc » en 1987-1988 qui fixait l’objectif de réaliser l’accès universel avant l’an 2000.^[3] Même si cet objectif ne fut pas pleinement atteint en 2000 et qu’en grande partie les inscriptions étaient à temps partiel, durant cette période les inscriptions ont augmenté approximativement de 66 % en 1990 à 90 % en 2000. Une partie de la hausse s’explique par le transfert des enfants âgés de six ans du système de services de garde au système scolaire.^[4]

L’expansion s’est poursuivie de 2000 à 2020 avec l’institution du droit légal à une place en services de garde en 2009 et suivant l’augmentation des inscriptions et de la fréquentation à temps plein. Le pourcentage d’enfants âgés de trois à cinq ans fréquentant un service de garde a augmenté approximativement de 52 % en 1990 à 76 % en 2000 et à 98 % en 2020.^[5]

L’Allemagne a enchâssé dans une loi le droit aux services de garde pour les enfants âgés de trois ans jusqu’à l’âge scolaire en 1996 et a étendu ce droit aux enfants âgés de zéro à trois ans en 2008. Ce droit prescrit par la loi fut assorti de trois programmes d’investissement majeurs de 2008 à 2017.^[6] Ces trois programmes d’investissement ont totalisé 3,3 milliards € et ont débouché sur la création de 450 000 places additionnelles en services de garde.

De 2006 à 2015, le pourcentage d’enfants âgés d’un et de deux ans en services de garde a augmenté de 29,4 % à 48,5 %.^[7] Plus récemment, en 2018 et en 2022, l’Allemagne a procédé à deux investissements considérables en services de garde. Ces 4^e et 5^e investissements pris ensemble visent à créer quelque 190 000 places. Le gouvernement continue d’injecter des fonds et d’adapter ses politiques pour soutenir l’expansion. À Berlin, un des plus grands Länder (État fédéral), les investissements depuis 2012 ont entraîné la création de 57 900 places additionnelles, soit l’équivalent d’une hausse de 46 % du nombre de places de 2012 à 2023.^[8]

Depuis 2021, le Portugal a augmenté de façon significative le financement public pour accroître l’accès aux services de garde pour les enfants âgés de moins de trois ans.^[9] En vertu du plan « Nouvelle génération de services sociaux et d’installations », des sommes ont été allouées pour la création de 11 000 nouvelles places en services de garde, soit l’équivalent d’une augmentation approximative de 9 % de 2020 à 2022. Une analyse indépendante a révélé qu’il faudrait 19 118 nouvelles places pour atteindre l’objectif de couverture de 60 % dans l’ensemble des régions du pays.^[10] Le gouvernement continue d’investir et il élabore des approches novatrices pour atteindre son objectif d’accès universel aux services de garde.^[11]

Résumé des objectifs et des politiques pour l’expansion des services de garde

Mises en garde et considérations pour le Canada

L’expansion des services de garde se mesure différemment selon les pays et les administrations – certains mesurent les places, d’autres les inscriptions et d’aucuns, les taux de couverture; certains ne mesurent que les places occupées à temps plein et d’autres tiennent compte des inscriptions à temps partiel. En raison de ces variations et nuances, il est difficile de faire des comparaisons directes entre pays. Néanmoins, les expériences de la Suède, de la Norvège, de l’Allemagne et du Portugal donnent des leçons utiles au Canada au moment où il entreprend d’étendre son système de services éducatifs et de garde à l’enfance.

1. Droit prescrit par la loi : Enchâsser dans une loi l’accès aux services de garde permet d’assurer l’engagement et la stabilité à long terme.
2. Investissement soutenu : Pour réaliser l’accès universel, il faut des décennies d’investissements dédiés et d’allocations stratégiques.
3. Responsabilité locale : Une responsabilité à l’échelle municipale, combinée au financement fédéral, garantit des solutions adaptées qui répondent aux besoins régionaux.
4. Risques associés au but lucratif : L’expérience des pays nordiques nous donne notamment une leçon importante relativement aux circonstances et aux conséquences de l’expansion des services de garde à but lucratif. En Suède, la présence de fournisseurs de services de garde à but lucratif s’avère modeste, car la pleine couverture a été atteinte avant la mise en œuvre des bons de paiement. Le secteur était déjà saturé lorsque les fournisseurs à but lucratif ont eu accès au marché en 2008. Par contre, en Norvège, les fournisseurs à but lucratif ont eu accès au marché en 2003 alors que le secteur était encore en expansion.^[12]

Dans l’ensemble, le Canada peut tirer d’importantes leçons de ces tendances et caractéristiques générales. Dans tous ces pays, les gouvernements fédéraux ont investi des sommes inégalées, ils ont promulgué des lois pour enchâsser le droit aux services éducatifs et de garde à l’enfance et ils ont élaboré pour tous les ordres de gouvernement des politiques et des mécanismes de planification et de reddition de comptes.

Sources

Acknowledgements

Les opinions et interprétations exprimées dans cette publication sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles du Emploi et Développement social Canada.

Footnotes

1. Par « services de garde publics », on entend des services fournis par des entités publiques, incluant les municipalités, les conseils scolaires et les instances de gouvernance autochtones. Les services de garde sans but lucratif et à but lucratif peuvent néanmoins recevoir du financement public, mais ils ne sont pas publics et ne sont pas exploités par une entité publique.  ↩︎
2. Ces pourcentages sont fondés sur les calculs de l’auteur utilisant les chiffres du tableau 10 du Rapport sur les SEGE au Canada, 2023 du CRRU et les nouvelles places convenues dans les ententes fédérales, provinciales et territoriales (voir le tableau 3 du rapport du CRRU: Sommaire des ententes sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants au Canada et des plans d’action). ↩︎

ISBN 978-1-997048-46-6 (en ligne)